© LAVRahmenbedingungen und Felder politischen Handelns
Die Tätigkeit des Ministerrats im hier bearbeiteten Zeitraum war, wie jede Regierungstätigkeit, stark durch die Arbeit an Gesetzen und Verordnungen angefüllt, darüber hinaus mit einer Vielzahl von organisatorischen Regelungen und Personalentscheidungen, wie sie typischerweise in Gründungssituationen anfallen. Daneben gab es einige Großthemen, die damals nicht nur den Ministerrat beschäftigten, sondern das ganze politische Leben in Atem hielten, während andere trotz ihrer innenpolitischen Brisanz im Ministerrat kaum zur Sprache kamen, weil ihre Behandlung in diesem Rahmen nicht opportun erschien, wie etwa die Schulfrage. Das Verhältnis des Ministerrats zum Landtag war in der Regel auf die sachliche Vorbereitung der dort zur Vorlage bestimmten Gesetze, Verordnungen und Stellungnahmen begrenzt. Mehrfach erwähnen die Protokolle, dass Konsultationen mit den Fraktionsvorsitzenden zu einem bestimmten Punkt im Ministerrat stattfanden bzw. direkt im Anschluss an Ministerratssitzungen durchgeführt wurden bzw. werden sollten, weil kritische Situationen zu bewältigen waren (Kartoffelversorgung; Demontage) oder besonders schwerwiegende Entscheidungen bevorstanden, wie die Weststaatsgründung.[1] Das volle Ausmaß des politischen Konfliktes, der alle diese Themen umgab, erschließt sich in der Regel erst, wenn zu den Protokollen der Ministerratssitzungen auch noch die Akten der beteiligten Ressorts, die Korrespondenz mit dem Generalgouverneur, die Niederschriften der mit ihm oder mit anderen Vertretern der Militärregierung geführten Besprechungen, die Unterlagen der an der Regierung beteiligten Fraktionen sowie die stenographischen Berichte der Landtagsdebatten hinzugezogen werden.[2] Um einen ersten Eindruck zu geben von den grundlegenden Bedingungen damaliger Regierungstätigkeit wie auch von den besonderen Problemen, denen sie sich gegenüber sah, sollen einige zentrale Themen kurz vorgestellt werden.
Das Verhältnis zur Militärregierung
Der politische Handlungsrahmen im Zeitraum der hier vorgelegten Ministerratsprotokolle wurde vor allem von zwei Grundgegebenheiten bestimmt: zum einen von der gewaltigen Hinterlassenschaft des Krieges – den Trümmerlandschaften,[3] der unzureichenden Versorgung mit Lebensmitteln und Brennstoff, der Arbeitslosigkeit, dem Elend von Hundertausenden von Flüchtlingen, Kriegsgeschädigten, ehemaligen Zwangsarbeitern und NS-Opfern –, zum anderen vom Verhältnis zwischen Landesregierung und Militärregierung.[4] Die unvorstellbar schwierige materielle Situation schnell zu verbessern lag außerhalb der Möglichkeiten der Landesregierung, aber auch der französischen Regierung, die nach der jahrelangen Ausplünderung durch die deutsche Besatzung und wegen im eigenen Land vorgefallener Kriegsschäden selbst mit trostlosen wirtschaftlichen Verhältnissen zu kämpfen hatte.[5] Erst mit dem Marshall-Plan[6] und den Folgeentscheidungen ging es in dieser Hinsicht auf beiden Seiten allmählich aufwärts. Der zweite Punkt – das Verhältnis von Besatzungsmacht und Landesregierung – hing in der gegebenen Situation natürlich von den Grundsätzen der Besatzungspolitik ab, doch kam es in diesem Rahmen ganz wesentlich auf Personen an. Die Bedeutung der personellen Konstellation war um so größer, eben weil die französische Politik widersprüchlich bzw. im Wandel von ursprünglich eher ‚harten‘ zu mehr kooperativen Elementen war.[7]
Zerstörtes Koblenz nach dem Zweiten Weltkrieg, LHAKo Best. 710 Nr. 3403
Gemessen an diesen Herausforderungen ist die Persönlichkeit des Ministerpräsidenten der provisorischen Regierung Wilhelm Boden eher als Verwalter charakterisiert worden, während man seinem Nachfolger Peter Altmeier das politische Temperament und Geschick zur Schaffung und Nutzung größerer Spielräume attestiert hat. Obwohl dies die Charaktere beider Männer wohl grundsätzlich trifft, ist zurecht geltend gemacht worden, dass auch für einen Ministerpräsidenten vom Schlage Peter Altmeiers der Handlungsspielraum, wie ihn sein Vorgänger erlebte, denkbar gering gewesen wäre. Größere Gestaltungsmöglichkeiten ergaben sich erst ab Sommer 1947, für deren Nutzung dann Altmeier der richtige Mann am richtigen Platz war.[8]
Als ausgesprochen günstig sollte sich dabei die Persönlichkeit von Altmeiers Gegenüber auf der Seite der Militärregierung in Gestalt des Generalgouverneurs Claude Hettier de Boislambert und seiner Mitarbeiter erweisen. Obschon seine Beförderung vom Gouverneur von Rheinland-Hessen-Nassau zum ‚Landesgouverneur‘ bzw. Generalgouverneur aufgrund seiner Zugehörigkeit zum gaullistischen Lager um General Pierre Koenig im Nachhinein nicht verwundert, war der Vorzug, der ihm damit vor dem Gouverneur der Pfalz, André Brozen-Favereau, eingeräumt wurde, nicht ohne weiteres absehbar.[9] In jedem Fall erhielten durch die Berufung von Hettier de Boislambert die zentralistischen Kräfte auf der französischen wie auf der deutschen Seite größeres Gewicht gegenüber der eigenartigen Koalition der partikularen Kräfte um Brozen-Favereau („particularisme plus étroit de la Délégation Francaise de Neustadt“) und ähnlich eingestellten politischen Akteuren in der Pfalz, dem „particularisme du Palatinat“, wie der Chef von General Koenigs Zivilregierung Laffon es kritisch ausdrückte.[10]
Hettier de Boislambert und Marie Pierre Koenig bei einer Brückeneinweihung, LHAKo Best. 710 Nr. 1354
Als der Generalgouverneur den provisorischem Ministerpräsidenten Boden am 29. November 1946 in sein Amt berief, begleitete er diesen Vorgang mit einer kurzen Rede, in der er ihm mit bemerkenswerten Worten seine volle Unterstützung zusicherte.[11] Nichtsdestoweniger bestand seine Aufgabe zunächst darin, in erster Linie stellvertretend für den Oberkommandierenden die Kontrolle der Regierung des neuen Landes auszuüben. Dementsprechend strikt fiel auch die „Instruktion“ vom 7. Januar 1947 aus, worin er den Ministerpräsidenten über seine Pflichten informierte und den allgemeinen Genehmigungsvorbehalt der Militärregierung für sämtliche amtliche Verlautbarungen der Landesregierung formulierte.[12] Diesen engen Rahmen erweiterte die Besatzungsmacht zum ersten Mal mit der Verordnung Nr. 95 vom 9. Juni 1947.[13] Darin bevollmächtigte sie die Regierung, alle ihr durch die Verfassung zugeschriebenen Befugnisse auszuüben, formulierte aber gleichzeitig auch weiterhin geltende Vorbehalte: Beachtung aller vom Alliierten Kontrollrat und der Militärregierung erlassenen Vorschriften (Art. 1), Ausschluss bestimmter Bereiche von jeglicher gesetzgeberischer Tätigkeit (Art. 2 und 3), Vorlage aller für den Landtag bestimmten Entwürfe von Gesetzesvorhaben zu bestimmten Themen (Kartelle, Demilitarisierung, Entnazifizierung, Demokratisierung, öffentliche Ordnung) (Art. 4), Vorlage aller ansonsten beschlossenen Gesetze und Verordnungen vor der Veröffentlichung zur vorherigen Genehmigung (Art. 6), Nachweis der Ausgaben für die Alliierten bzw. die Besatzungsmacht im Landeshaushalt (Art. 5).
Es bezeichnet das Politikverständnis von Ministerpräsident Altmeier, dass er in seiner ersten Regierungserklärung am 9. Juli 1947 die in dieser Verordnung gewährten Freiräume gleich extensiv auslegte, die französischen Vorbehalte dagegen eher restriktiv.[14] Und auch dabei beließ es Altmeier nicht: nach Beratungen im Ministerrat übersandte er am 14. August 1947 dem Generalgouverneur eigene „Vorschläge zur Abgrenzung der Befugnisse zwischen der französischen Militärregierung und den verfassungsmäßigen Organen des Landes Rheinland-Pfalz“.[15] Naturgemäß blieb die Abgrenzung der Kompetenzen zwischen Militärregierung und Landesregierung ein Dauerproblem, weil damit beide Seite auch ihre jeweiligen politischen Ansprüche durchzusetzen versuchten, etwa im Erziehungsbereich und bei den Demontagen.[16]
Wie mühselig dieser Weg war, zeigt allein die Revision der Genehmigungspraxis. Erst im Sommer 1948 änderte die Militärregierung das Verfahren des ausdrücklichen Genehmigungsvorbehaltes für Beamtenernennungen und gesetzgeberische Aktivitäten durch die pauschale Zusicherung der stillschweigenden Zustimmung nach Ablauf einer bestimmten Frist, aber auch dies wiederum mit Ausnahmen, für die das alte Verfahren – Abwarten der ausdrücklichen Genehmigung – weiterhin bestehen bleiben sollte.[17]
Die „Pfalz-Frage“
Unter den großen Problemen, welche sich den Regierungen Boden und Altmeier in den Jahren 1946-1948 in den Weg stellten, war eine der ersten die sog. Pfalz-Frage, also die Frage, ob die Pfalz mit dem neuen Land verbunden bleiben wollte und, wenn ja, welchen Status sie dabei erhalten sollte. Diese Frage(n) zu stellen hieß immer auch, die ‚Rheinland-Pfalz-Frage‘ aufzuwerfen, denn ein Ausscheiden der Pfalz musste den Bestand des Landes gefährden und selbst ein Verbleiben mit einem gegenüber den anderen Landesteilen hervorgehobenen Status hätte anhaltend politische Unruhe erzeugt. Dabei war die Pfalz-Frage wie kaum ein anderes Thema von Fehlwahrnehmungen und Paradoxien umgeben.[18] Dies begann damit, dass niemand anders als die Besatzungsregierung selbst den Anstoß zur ersten Runde der Auseinandersetzung gegeben hatte, indem General Koenig im Begleitschreiben zur Gründungsverordnung vom 30. August 1946 die Pfalz als Beispiel für die Absicht der Franzosen zur Wahrung der heimischen Überlieferung auch im Rahmen des neuen Landes ausdrücklich erwähnt hatte.[19] Obwohl örtliche Vertreter der Besatzungsmacht in der Pfalz in den Jahren 1945/1946 hinter den Kulissen durchaus politische Gruppen unterstützten, die eindeutig im Sinne früherer separatistischer Konzeptionen eine Eigenstaatlichkeit der Pfalz anstrebten, sollten mit General Koenigs Erklärung gerade nicht solche Tendenzen ermutigt, sondern ganz im Gegenteil diese und andere Strömungen, die sich mit der neuen Landesgründung schwertaten, gewonnen werden.[20]
Nur so ist zu verstehen, dass ausgerechnet Gouverneur Hettier de Boislambert, also der Mann, der die Erfolgsaussichten der Landesgründung aufgrund seiner heterogenen Struktur anfänglich nur gering schätzte, später aber zäh um eben diesen Erfolg bemüht war,[21] im November 1946 hart zugunsten einer pfälzischen Sonderstellung bei Ministerpräsident Boden intervenierte. Anlass war der Vorschlag des Verwaltungsausschusses der Gemischten Kommission am 26. September 1946, die Oberpräsidialregierungen in Neustadt wie in Koblenz abzuschaffen, da eine Selbstverwaltung von Provinzen im administrativen Gefüge des neuen Landes nicht für notwendig gehalten wurde.[22] Boislambert beharrte dagegen auf der Pfalz als einer Provinz mit einem Staatssekretär an der Spitze, was sich dann der damalige pfälzische Oberregierungspräsident Eichenlaub mit Unterstützung durch die Neustädter Militärregierung (Oberst Magniez) zunutze machte.[23] Keineswegs traf dies die Hauptstimmung der Pfalz, weil man dort, und zwar unabhängig von der Einstellung zur Landesgründung, in französischen Autonomieofferten nur die Absicht zur Absplitterung von Deutschland zu erkennen glaubte, und dies traf in der Bevölkerung – mit Ausnahme der Neoseparatisten – auf breite Ablehnung.[24]
So konnte der Ministerrat mit ausdrücklicher Billigung seiner pfälzischen Mitglieder Feller, Haberer und Stübinger die Position vertreten, dass der Pfalz keine Sonderrechte einzuräumen seien, sondern nur eine Sonderstellung, deren genaue Formulierung aber einem entsprechenden Gesetz vorbehalten bleiben müsste (dies sollte das Selbstverwaltungsgesetz für die Bezirke werden).[25] Damit konnten dann sowohl weitere Vorstöße von Eichenlaub abgewehrt als auch die Unterstützung des Generalgouverneurs gewonnen werden.[26] Angesichts der weiteren Anläufe Eichenlaubs, sich bzw. dem Amt des Oberregierungspräsidenten gegenüber der Landesregierung in Koblenz Reservatrechte zu sichern, dürfte der Generalgouverneur schon bald erkannt haben, dass die gesamte Auseinandersetzung für das Ziel der Integration der verschiedenen Landesteile außerordentlich kontraproduktiv war.[27] So konnte Eichenlaub bis zu seiner Ablösung zu Beginn der Regierung Altmeier im Juli 1947 nur noch bei der Neustädter Militärregierung und insbesondere bei dem dortigen Gouverneur Brozen-Favereau Unterstützung finden, weil auch dieser sich nicht mit der ihm infolge der Landesgründung zugewiesenen nachgeordneten Rolle abfinden wollte.[28] Wie ernst der Ministerrat gerade in den ersten Monaten seiner Tätigkeit die administrative Seite der Pfalz-Frage nahm, zeigt sich darin, dass man im Dezember eine förmliche ‚Sabotage‘ der Regierungstätigkeit durch das Neustädter Oberregierungspräsidium zu erkennen glaubte und daher einen förmlichen Beschluss zu seiner Entmachtung im Wege der „Geschäftsübernahme“ fällte,[29] der dann auf einer eigenen Sitzung des Ministerrats in Neustadt – vermutlich nach entsprechenden Gesprächen – wieder zurückgenommen wurde.[30]
Vor dem Hintergrund dieser Auseinandersetzungen hatte die nähere Bestimmung der „Sonderstellung“ der Pfalz im Rahmen einer gesetzlich geregelten Selbstverwaltung Eingang in die Verfassung gefunden. Artikel 78 formulierte zwar die Position der Landesregierung hinsichtlich einer alle Landesteile gleichermaßen betreffenden Landesverwaltung, indem alle (Regierungs-)Bezirke des Landes gleichgesetzt sind. Gleichwohl wurde ihnen das Recht auf eine gesetzliche Regelung der Selbstverwaltungsrechte zugebilligt und dabei die Pfalz hervorgehoben.[31] Daran fühlte sich auch der Generalgouverneur bis zur Verabschiedung und Verkündigung des entsprechenden Gesetzes im Herbst 1949 gebunden.[32] Eine weitere Folge dessen war jedoch, dass die Neustädter Militärregierung (in der Person von Oberst Magniez) an den Beratungen über das Selbstverwaltungsgesetz im Februar/März 1948 beteiligt werden musste und damit ihre Rolle als Protagonist einer pfälzischen Sonderstellung noch geraume Zeit weiter spielen konnte, was die Verhandlungen nicht eben leichter machen sollte.[33] Letztlich aber konnte sich im Gesetz zur Selbstverwaltung der Bezirke die Position, welche die Regierung Altmeier in der Nachfolge der Regierung Boden entwickelt hatte, durchsetzen.[34] Die Sonderstellung der Pfalz wurde anerkannt, beschränkte sich jedoch im Grunde auf das Fortbestehen des noch aus bayerischer Zeit stammenden Provinzialverbandes, seiner Rechte, Einrichtungen und Vermögen.[35] Gleichzeitig wurde allen anderen Regierungsbezirken des Landes ebenfalls das Recht zur Gründung von mit gleichen Befugnissen ausgestatteten Provinzialverbänden eingeräumt.
Während bei den Verhandlungen über die Bezirksordnung eher die französische Militärregierung die aus ihrer Sicht wichtigen pfälzischen Belange vertrat, stand die eigentliche „Pfalz-Frage“ (Zugehörigkeit zu Rheinland-Pfalz – Verhältnis zur Landesregierung) in den Ministerratsverhandlungen dieser Zeit nicht mehr im Vordergrund.[36] Sie war aber noch präsent, zum einen auf überzonaler Ebene in der Diskussion, die 1948 unter den Ministerpräsidenten durch die von den westlichen Zonenbefehlshabern übergebenen „Frankfurter Dokumente“ mit ihrem Auftrag zur Überprüfung der Ländergliederung in Teil II ausgelöst worden war,[37] zum anderen im Lande selbst aufgrund einer heftigen Auseinandersetzung zwischen Ministerpräsident Altmeier und dem pfälzischen Oberregierungspräsidenten Bögler (SPD), der immer offener und auch zum Ärger der Besatzungsmacht für eine Orientierung der Pfalz nach Süden eintrat.[38] Trotz der publizistischen Dimension der durch Bögler geschürten Auseinandersetzung nahm die Entwicklung der öffentlichen Meinung einen anderen Gang. Als 1956 auch in Rheinland-Pfalz in allen fünf Regierungsbezirken Volksbegehren über die Frage des Anschlusses einzelner Gebiete an andere Bundesländer auf der Grundlage des Länderneugliederungsgebotes des Grundgesetzes stattfanden, trafen die Anträge des „Bundes Bayern und Pfalz“ und des Vereins „Kurpfalz“ auf Anschluss der Pfalz an Bayern bzw. an Baden-Württemberg nur auf 7,6 % bzw. auf 9,3 % Zustimmung.[39]
Die Schulfrage
Mit ein Grund für die anfänglichen Schwierigkeiten bei der Integration der verschiedenen Landesteile war der Streit um die Schulpolitik. Zwar taucht dieses Thema im Ministerrat erst Ende 1948 auf.[40] Dessen ungeachtet war die Schulfrage schon seit 1946 einer der zentralen Streitpunkte zunächst innerhalb der in Regierung und Landtag vertretenen Parteien, dann auch zwischen Militärregierung und Landesregierung. Dabei ging es um die Frage, ob das Schulsystem – und damit auch die Lehrerausbildung – konfessionell oder überkonfessionell ausgerichtet sein sollte oder nicht. Obwohl die französische Regierung entsprechend der laizistischen Staatstradition Frankreichs ein überkonfessionelles Schulwesen bevorzugte, konnte sich die CDU unter programmatischer Führung durch Dr. Adolf Süsterhenn und mit Unterstützung der katholischen Kirche mit ihren Vorstellungen eines nach Konfessionen getrennten Schulwesens innenpolitisch wie gegenüber der Militärregierung behaupten. Der entsprechende Artikel 29 der Landesverfassung, insbesondere die Formulierung in Absatz 4, sah die Wiederherstellung der bis 1933 bestehenden Konfessions- und Simultanschulen vor. Außerdem räumte der Artikel ein, dass auf mehrheitlichen Antrag von Eltern bestehende Schularten umgewandelt oder Bekenntnis- bzw. Simultanschulen neu eingerichtet werden könnten. Dementsprechend sollte schon die Ausbildung der Lehrer in konfessionell geschiedenen Anstalten erfolgen (Artikel 36). Die sich daran zwischen den Parteien entzündenden Gegensätze waren so beträchtlich, dass die Fertigstellung der Verfassung und die Durchführung der von der Militärregierung für den 18. Mai 1947 vorgesehenen Volksabstimmung gefährdet erschienen. Das Problem konnte zunächst dadurch entschärft werden, dass der umstrittene Artikel von dem übrigen Verfassungstext getrennt zur Abstimmung vorgelegt wurde.[41]
Schulunterricht in einer Holzbaracke, LHAKo Best. 710 Nr. 17042
In der Allparteienregierung Altmeier herrschte in dieser Frage zunächst im wesentlichen ein Burgfriede. Der Versuch von Kultusminister Süsterhenn, die Konfessionalisierung des Schulwesens auf dem Verordnungswege über eine entsprechende Umgestaltung der Lehrerausbildung in den pädagogischen Akademien im Herbst 1947 zu erreichen, stieß auf den Widerstand der Militärregierung. Sie verwies darauf, dass man sich im Vorfeld der Verfassungsberatungen darauf geeinigt habe, die Schulfrage später durch ein Landesgesetz regeln zu lassen.[42] Nachdem die Kommunisten und die DP im Frühjahr 1948 aus der Regierung ausgeschieden waren, erhöhte sich der politische Druck, den Schulartikeln der Landesverfassung Geltung zu verschaffen und Gemeinschaftsschulen in Bekenntnisschulen umzuwandeln, wenn der Elternwille dies mehrheitlich wünschte.[43] Auch die Durchführung der Lehrerausbildung in konfessionell getrennten Anstalten war wieder Thema. Letzteres hatte der Trierer Bischof Bornewasser im Februar 1948 gegenüber dem Ministerpräsidenten angemahnt und dieser daraufhin bei der Militärregierung.[44]
Wahlzettel für die Volksabstimmung, LHAKo Best. 714 Nr. 1857
Als die Militärregierung im Dezember 1948 unter Bezug auf ihren in der Verordnung Nr. 95 formulierten Genehmigungsvorbehalt im Bereich des Erziehungswesens gestattete, dass der Artikel 36 der Landesverfassung durch ein entsprechendes Landesgesetz ausgeführt werden dürfe, war das der Startschuss für die nächste Runde im Streit um das Schulwesen.[45] Während ein Landesgesetz nur vom Ministerrat, also mit den Stimmen der SPD-Minister, und letztlich nur mit Zustimmung der Militärregierung hätte beschlossen werden können, vertrat die CDU-Fraktion den Standpunkt, dass die entsprechenden Bestimmungen des Artikels 36 ein Ausführungsgesetz überflüssig machten; und die notwendigen organisatorischen Ausführungsbestimmungen seien allein Sache des von Minister Süsterhenn geführten Kultusministeriums. Um dies feststellen zu lassen, erhob die CDU-Fraktion im Februar 1949 Klage vor dem Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz und erhielt eine gerichtliche Bestätigung ihres Standpunktes.[46] Die Militärregierung respektierte diese Entscheidung um der besonderen Stellung der Verfassung und der zu ihrer Wahrung eingerichteten Institutionen wegen; sie verzichtete damit auf eine Durchsetzung ihrer Vorstellung in einem Bereich, den sie sich in der Verordnung Nr. 95 ausdrücklich vorbehalten hatte.[47]
Hunger, Kälte und die Angst vor Demontage
Auch wenn die Pfalz-Frage und der Streit um die Schulpolitik die Gemüter erhitzte – kein Thema hat so viele Menschen betroffen und das Meinungsbild so geprägt wie der allgemeine Mangel an Lebensmitteln und Energie in den ersten Nachkriegsjahren.[48] Nachdem bereits das Jahr 1946 diesbezüglich von beispiellosen Härten geprägt war, kündigte sich bereits im Winter 1946/1947 eine anhaltende Verschlimmerung für das folgende Jahr an. Temperaturen von bis zu 20° Minus ließen die Vorräte an Winterkartoffen erfrieren und erschwerten oder verhinderten Nahrungsmitteltransporte. Die Lage verschärfte sich durch Ausfall der von den USA zugesagten Getreidelieferungen, dann im Sommer 1947 durch den Ausfall der Frühkartoffelernte, die aufgrund schlechten Saatguts und einer Dürreperiode nur einen Bruchteil des durchschnittlichen Ertrages erbrachte. Die Politiker wurden überschwemmt von Protestschreiben, insbesondere von Gewerkschaftsverbänden und Belegschaftsversammlungen, aber auch von ländlichen Gemeinden. Es kam zu Streiks, vor allem in den besonders schwer betroffenen großstädtischen Bereichen im Süden des Landes.[49] Die Beratende Landesversammlung hatte schon im November 1946 unter dem Vorsitz von Peter Altmeier einen Ernährungsausschuss eingesetzt, der im neu gewählten Landtag seine Arbeit fortsetzte und am 13. Juni 1947 einen Bericht abgab. Der Landtag beschloss daraufhin, die Landesregierung aufzufordern, alle Maßnahmen zu ergreifen, um die landwirtschaftliche Produktion zu fördern, „die Erfassung wirksam zu gestalten und eine gerechte Verteilung der Lebensmitten zu garantieren“. Außerdem wurde die Regierung aufgefordert, „eine klare Abgrenzung aller dem Lande auferlegten Abgaben aus dem Ernährungssektor zu versuchen […].“ Dieser Teil der Forderung war indirekt an die Militärregierung gerichtet, deren Personal in ihrer Zone wie auch in ihrem Berliner Sektor aus der landwirtschaftlichen Produktion der hier gelegenen Länder ernährt werden musste.[50]
Brotzuteilung, LHAKo Best. 710 Nr. 1023
Die Militärregierung hat die Situation und die Proteste sehr ernst genommen; kaum ein Vorwurf traf sie in ihrem Bemühen um ein selbstbewusstes Auftreten mehr als der Vorwurf, dass ihr eigenes Personal übermäßig versorgt würde, während die Zone ansonsten eine „Hungerzone“ (Feller) sei.[51] Aber angesichts der weltweiten Dimension der Ernährungskrise 1946/47 und des Zusammenhangs speziell in Deutschland mit einer komplett brachliegenden Wirtschaft konnten weder der Ernährungsausschuss der Beratenden Landesversammlung bzw. des Landtages mit seinen zahlreichen Verbesserungsvorschlägen noch die Militärregierung mit ihrer Befehlsgewalt die Situation aus dem Stand ändern.[52] Nach außen hin reduzierten sich daher alle Maßnahmen vielfach auf noch mehr polizeiliche Kontrolle bei der Erfassung und Verteilung der landwirtschaftlichen Produktion, was wiederum große Unruhe, diesmal unter den bäuerlichen Produzenten, auslöste.[53] Intern machte die Militärregierung die Mitarbeiter der zuständigen deutschen Behörden verantwortlich, während die Landesregierung die optimistischen Ertragsprognosen der französischen Seite in Zweifel zog und sich durch das Resultat denn auch bestätigt fühlte. Im Herbst 1947 gab die Militärregierung in Abkehr von ihrer bisherigen Wirtschaftspolitik den Kompensationshandel offiziell frei: „Es war dies das unausgesprochene Eingeständnis, dass das auf dem Geld als Zahlungsmittel beruhende Wirtschaftssystem seine Grundlage verloren hatte.“[54] Nach weiteren Streiks in Ludwigshafen im Frühjahr 1948, die auch Altmeiers politische Nerven deutlich strapazierten und ihn zunächst zu einer Fehleinschätzung der Motive der Streikführer verursachten („politische Abenteurer“), steuerte die Auseinandersetzung auf einen Höhepunkt zu. In einer turbulenten Sitzung beschloss der Landtag am 16. Juni 1948 eine Resolution, welche das gespannte Verhältnis von Bevölkerung und Militärregierung deutlich widerspiegelte. Darin wurde gefordert, dass jegliche Entnahme von Lebensmitteln durch die Besatzungsmacht hinfort entfalle und der im Marshall-Plan vorgesehene tägliche Kalorienansatz von 1800 realisiert werde, andernfalls sehe sich der Landtag gezwungen, „zu prüfen, ob die Voraussetzungen für die Erfüllung seiner verfassungsmäßigen Tätigkeit noch gegeben seien“.[55]
Schlangestehen an der Lebensmittelausgabe, LHAKo Best. 710 Nr. 1287
Eine schärfere Kampfansage an die Besatzungsmacht als die Drohung einer Selbstauflösung des Landtags war sicherlich nicht möglich.[56] Doch weder ist es dazu gekommen noch hätte ein Verzicht der Besatzungsmacht auf die Versorgung ihrer Angehörigen aus dem Lande die Situation materiell entscheidend verbessert, wenngleich eine große psychologische Belastung im Verhältnis von Besatzern und Besetzten damit entfallen wäre.[57] Eine wirkliche Änderung der Lage erfolgte erst im Gefolge der Währungsreform, einer überdurchschnittlich guten Ernte im Herbst 1948 und der wenige Monate später auf der Grundlage des Marshall-Planes eintreffenden Lebensmittellieferungen aus den USA.[58] Am 1. Oktober 1948 wurden die Natural-Requisitionen offiziell eingestellt.[59]
Zu alldem kam in dieser Zeit in den industriellen Regionen insbesondere im Süden des Landes die Angst vor der Demontage von Teilen oder ganzen Standorten der chemischen Industrie. Zwar wurde die Demontagepolitik, zumindest auf Seiten der Westalliierten, nicht allein zum Zweck des Abbaus des militärischen Potentials Deutschlands und der Entschädigung seiner Kriegsgegner betrieben, sondern auch als Beitrag zur Stabilisierung der Weltwirtschaft.[60] Doch blieb die Umsetzung weit hinter den ursprünglichen Absichten und Planungen zurück, bedingt durch die schleppende Arbeitsweise der damit beauftragten „Inter Allied Reparation Agency“, technische Schwierigkeiten und schließlich den Meinungsumschwung in den USA, wo sich bei der Ausarbeitung des Marshall-Planes die Befürchtung ausbreitete, das Demontageprogramm gefährde effektiv den geplanten wirtschaftlichen Wiederaufbau in den Westzonen.[61] Auch wissen wir heute, dass die Durchführung der Liste, um die damals soviel gestritten wurde, der deutschen Industrie die Modernisierung erleichterte (was auf Seiten französischer Fachleute schon damals gesehen wurde),[62] während sie dem Reparationsempfänger zum großen Teil unbrauchbare Anlagen, die bestenfalls noch Schrottwert hatten, zuführten.[63] Für die Betroffenen, von den Arbeitskräften bis hin zu den verantwortlichen Regierungen, war dies alles natürlich zunächst nicht absehbar. Hier lösten Meldungen über die nun angeblich definitive Liste und demnächst stattfindenden Abbauaktionen stets neue Schockwellen und hektische Aktiväten aus. Entsprechend groß lastete der Druck auch auf den Regierungen Boden und Altmeier, solche Vorhaben abzuwenden, wobei die hauptsächlichen Auseinandersetzungen darüber in das Jahr 1949 fielen.[64]
Besatzungskosten – Finanzen
Wie bei der Versorgung der Bevölkerung mit ausreichend Nahrungsmitteln, waren auch bei diesem Thema für beide Seiten die Spielräume eng, die Zwänge groß und die Ansätze zur Lösung verschieden. Nicht anders als die USA und Großbritannien ließ sich auch die französische Militärregierung die Kosten ihres Besatzungsregimes aus den Haushalten der Länder ihrer Zone erstatten. In der französischen (wie auch in der britischen) Zone finanzierten die Länder die Besatzungskosten nicht wie in der amerikanischen Zone über erhöhte Steuern, sondern über Kredite.[65] Wirkliche Klarheit der finanzpolitischen Situation trat natürlich erst mit der Währungsreform ein, als sich der „deflatorische Geldüberhang“ der Reichsmark in Luft auflöste, womit zwar die Schulden der Länder verschwanden, aber auch die vormaligen Möglichkeiten der Kreditaufnahme.[66] Angesichts der ersten Forderung der Militärregierung nach der Währungsreform zur Erstattung von Besatzungskosten in Höhe von zunächst von 10 Millionen DM, dann im Oktober 1948 von 15 Millionen DM, sah sich die rheinland-pfälzische Landesregierung nicht in der Lage, dem nachzukommen.[67] Die Militärregierung beharrte dagegen auf ihrer Forderung und wies auch gleich den Weg zu ihrer Finanzierung: durch den Landesstock, d. h. die in der Sozialversicherung vorhandenen Kapitalien und Rücklagen. Dies wiederum kam für die Landesregierung nicht in Frage, welche den Landesstock, wenn überhaupt, nur zur Kreditfinanzierung von arbeitsmarktpolitischen Vorhaben in Anspruch nehmen wollte.[68] Gegenüber der Militärregierung argumentierte man freilich anders: Die im Landesstock verwahrten Mittel würden der Selbstverwaltung der Sozialversicherung unterliegen, in die man nicht eingreifen dürfe.[69] Diese Argumentation ließ sich zwar nicht gänzlich durchhalten, doch erreichte Ministerpräsident Altmeier in direkten Verhandlungen eine Verbesserung der Zahlungsbedingungen.[70]
Werbeschild für die Marshall Plan Maßnahmen, LHAKo Best. 714 Nr. 1062
Das Instrument der Kreditaufnahme entsprach in Rheinland-Pfalz auch dem grundsätzlichen sozialpolitischen Ansatz, der die Große Koalition unter Ministerpräsident Altmeier wesentlich trug.[71] Ihre sozialpolitischen Aktivitäten trafen sich mit den sozialpolitischen Grundsätzen der französischen Militärregierung und entsprechenden „Vorleistungen“ (Hudemann), die letztere in den Ländern ihrer Zone schon erbracht hatte, weshalb diese Politik hier insgesamt als erfolgreicher gilt als in den Ländern der Bizone.[72] So erreichte etwa die Kriegsopferversorgung gerade in Rheinland-Pfalz 1949 eine erheblich höhere Pro-Kopf-Quote als in den übrigen Ländern. Doch bei allem sozialpolitischem Wohlwollen achtete die Militärregierung strikt auf die finanziellen Lasten, die sich daraus für den Landeshaushalt ergaben, dies natürlich im wohlverstandenen Eigeninteresse, da die Bezahlung der Besatzungskosten aus französischer Sicht Priorität besaß.[73] So kam es, dass gerade beim Kriegsopferversorgungsgesetz („Landesversorgungsgesetz“), einer der wichtigsten sozialpolitischen Maßnahmen der Regierung, kein Einvernehmen erreicht werden konnte hinsichtlich der Einschätzung der sich aus diesem Leistungsgesetz ergebenden finanziellen Belastungen für den Landeshaushalt. Die Folge war ein über Monate anhaltender Dissens von außergewöhnlicher Schärfe zwischen der Militärregierung und dem Ministerpräsidenten. Altmeier hatte sich schon dazu verpflichtet, zunächst nur die Pflichtleistungen auszahlen zu lassen und die Kann-Leistungen in entsprechenden Durchführungsvorschriften erst dann zu genehmigen, wenn das dafür anfallende Finanzvolumen zu übersehen sei. Als die Baden-Badener Militärregierung dennoch die Genehmigung verweigerte, warf der Ministerpräsident in der entscheidenden Sitzung mit General Koenig am 13. Januar 1949 sogar die Drohung seines sofortigen Rücktritts in die Runde. Die französische Seite signalisierte daraufhin grundsätzliche Zustimmung, mit der einzigen, aber entscheidenden Auflage, dass das Inkraft-Treten des Gesetzes erst mit Erlass der entsprechenden, vom Ministerrat zu beschließenden Durchführungsverordnung vorgesehen würde. Im Gegenzug stimmte Altmeier zu, die im Dezember 1948 vorübergehend beschlossene Erhöhung der Weinsteuer zur Sicherung des Haushalts beizubehalten.[74]
Letztlich blieb auf französischer Seite die Sorge um die Bezahlung der Besatzungskosten entscheidend dafür, wie man den finanziellen Handlungsspielraum der Landesregierung und damit auch deren politische Gestaltungsmöglichkeiten einschätzte. Dass dies bei den Militärregierungen der anderen Westzonen grundsätzlich nicht viel anders war, zeigt das Gesetz Nr. 15 der Hohen Alliierten Kommission vom 15. Dezember 1949, welches den Grundsatz des Ausgleichs der deutschen Länderhaushalte und der alliierten Befugnis zu seiner Durchsetzung auch nach der Gründung der Bundesrepublik erneut bestätigte.[75]
Sparmaßnahmen – Verwaltungsvereinfachung
Der Aufbau einer funktionierenden Verwaltung ist in der neueren Forschung als herausragende Leistung der Regierung Altmeier bzw. der Großen Koalition bewertet worden.[76] Diese Entwicklung fand aber ganz überwiegend erst nach 1948 statt, wie denn auch die sozialpolitischen Aktivitäten der Regierung erst dann voll zum Tragen kamen. Dagegen waren die Handlungsspielräume in den Jahren 1946-1948 äußerst eingeschränkt. Insbesondere die Monate nach der Währungsreform (20. Juni 1948) waren durch den Zwang zu eiserner Sparsamkeit geprägt. Mit der die Währungsreform begleitenden Verordnung Nr. 160 („Umstellungsgesetz“) hatte die Militärregierung die Landesregierung zum Erlass einer „Sparverordnung“ am 30. Juni 1948 veranlasst. Diese sah nicht nur eine Einstellungs- und Beförderungssperre vor und die Beschränkung der Sachausgaben auf monatlich 7/10 der im Haushalt vorgesehenen Beträge, sondern sie enthielt auch folgende Bestimmung: „Zur Vereinfachung und Verbilligung der Verwaltung können Beamte in Abweichung von den Vorschriften des Beamtenrechts entlassen werden.“ Die davon Betroffenen sollten zwar weiterhin ¾ ihrer Dienstbezüge erhalten, aber dennoch erscheint der Schritt vor dem Hintergrund des deutschen Beamtenrechts geradezu als Verzweiflungstat.[77]
Die Frage der Kosten von Regierungs- und Verwaltungstätigkeit stellte sich in Rheinland-Pfalz von Anfang an, einerseits wegen der Notwendigkeit der Integration bestehender regionaler Verwaltungen und des Neuaufbaus zentraler Strukturen, andererseits wegen der äußerst beschränkten Ressourcen. Mit Blick auf letzteres, aber auch zur Vermeidung möglicher Kritik des Landesrechnungshofes, die unweigerlich ein entsprechendes Echo in der Öffentlichkeit hervorgerufen hätte, verpflichtete bereits ein Ministerratsbeschluss vom 3. April 1947 die Regierung dazu, bei der Organisation der Regierungsbehörden „das Prinzip größter Sparsamkeit“ zu beachten.[78] Mit der „Sparverordnung“ vom Juni 1948 erhielt dann die Diskussion um die Kosten der Verwaltung neue Nahrung. Aufgrund einer Großen Anfrage der SPD-Landtagsfraktion und eines Antrages der DP – beide Initiativen erfolgten sicherlich auch vor dem Hintergrund kritischer Stimmen in Presse und Rundfunk – diskutierte der Landtag am 14. und 15. Dezember 1948 das Thema.[79] Das Resultat war ein Beschluss, den Haushalts- und Finanzausschuss zu beauftragen, „Vorschläge für eine Vereinfachung und organische Gestaltung der staatlichen Verwaltung in Rheinland-Pfalz auszuarbeiten“.[80] Bereits bei der Vorbereitung der Landtagssitzung hatte der Ministerrat beschlossen, dass der Innenminister sich in seiner Stellungnahme auch gegen die unsachliche Kritik in Presse und Rundfunk – „wodurch die Beamtenschaft mehr oder weniger in Mißkredit gebracht, ja geradezu als Faulenzer gebrandmarkt wird“ – verwahren solle.[81]
Von der sachlichen wie auch von der polemischen Seite der damaligen Diskussion aus lässt sich der Bogen unschwer bis in die politische Gegenwart spannen. Das ist weder ein Zufall noch wirklich überraschend, da die Diskussion um die Kosten und den Umfang von Verwaltung im Grunde so alt ist wie der moderne Verwaltungsstaat selbst. Bemerkenswert ist allerdings, wie weitsichtig Ministerpräsident Altmeier dachte, als er im Dezember 1948 im Ministerrat einige Grundsätze darzu formulierte, was aus seiner Sicht unter dem Stichwort „Verwaltungsreform“ diskutiert werden sollte:[82] Es dürfe dabei nicht nur um Einsparungsmöglichkeiten gehen, sondern um den „Grundsatz einer echten Verwaltungsreform“, wobei besonders „das Nebeneinander-Regieren mehrerer Dienststellen“ zu verhindern sei. Der Ministerpräsident forderte aber nicht nur mehr Effizienz, sondern er präsentierte seinem Kabinett auch einen radikalen Fragenkatalog zur politischen Selbsterforschung, Fragen, wie sie „bei einer echten Verwaltungsreform“ unweigerlich entstehen: ob Mittelinstanzen – damals die Bezirksregierungen – erforderlich seien, und, wenn ja, welche Funktionen sie zu erfüllen haben; wie viele Regierungspräsidien dazu benötigt würden, welche Zahl von Ministerien nötig sei und wie das System der öffentlichen Kassen vereinfacht und damit verbilligt werden könne. Die Minister bejahten daraufhin „einstimmig“ die Notwendigkeit von Mittelinstanzen und stimmten ausdrücklich der Auffassung des Präsidenten des Rechnungshofes bei, „daß die Ministerien unter Abbau aller Verwaltungsaufgaben nur noch regieren, während die Mittelinstanzen verwalten“. Doch schon die unmittelbar darauf folgende Erläuterung lässt Zweifel an der Ernsthaftigkeit dieses Bekenntnisses aufkommen: „Den Ministerien obliegt die Aufgabe der Verwaltung [!], der Gesetzgebung, des Verkehrs mit dem Landtag, der Erteilung der obersten Weisungen und einer straffen Aufsicht über die Mittelinstanz.“
Angesichts der Kontinuität derartiger Fragen in der Landes- wie in der Bundespolitik dürfte es nicht nur interessant, sondern auch lehrreich sein, dem Fortgang der entsprechenden Diskussion im Ministerrat des Landes Rheinland-Pfalz nachzugehen.