© LAVVerfassung, provisorische Landesregierung Dr. Boden und Erste Regierung Altmeier
Die Schaffung der Landesverfassung war der erste Prozess, den die Besatzungsmacht in die Verantwortung des neuen Landes bzw. seiner politisch-administrativen Führungskräfte legte.[1] Dabei verbanden die Franzosen strikte Kontrolle und kontinuierliches Drängen auf einen raschen Fortgang mit überraschend wenig Einmischung in die Sache selbst.[2] Entsprechend den von der Militärregierung in ihrer Gründungsverordnung vom 30. August 1946 gemachten Vorgaben wurde bereits am 3. September 1946 in einer Besprechung der beiden Militärgouverneure mit Vertretern der beiden Oberpräsidien dieser Provinzen eine „Gemischte Kommission“ gebildet. Sie bestand aus zwölf deutschen Vertretern, welche nach Vorgaben der Militärregierung ausgewählt wurden, und zwar unter Berücksichtigung von Regionen und Parteienstärke, wobei die Franzosen mit ihrer Einschätzung der Stärke der Parteien erstaunlich nahe an die Ergebnisse der bald darauf stattfindenden Kommunalwahlen kamen.[3] Ferner gehörten zur Gemischten Kommission zwei Ausschüsse: ein Verfassungsausschuss, der den Entwurf einer neuen Verfassung ausarbeiten sollte, und ein Verwaltungsausschuss, der sich mit der Behördeneinrichtung des neuen Landes zu befassen hatte.[4]
Verfassungsentwurf mit Anmerkungen von Dr. Adolf Süsterhenn, LHAKo Best. 700,177 Nr. 730
Während diese Gremien zügig an die Arbeit gingen, fanden die von der Militärregierung angeordneten Wahlen statt: am 15. September 1946 zu den Gemeinderäten und am 13. Oktober 1946 zu den Kreisversammlungen. Von den dabei gewählten Gremien wurden in einem indirekten Wahlverfahren die Mitglieder der Beratenden Landesversammlung bestimmt: die Vertretungen der Gemeinden über 7.000 Einwohner und die Kreisversammlungen bildeten vier Wahlkörper, die am 17. November 1946, getrennt nach den noch bestehenden Provinzen Rheinland-Hessen-Nassau und Hessen-Pfalz, die Abgeordneten wählten. Dabei erhielt die CDU[5] von den insgesamt 127 Sitzen 70 Sitze (55,1 %), die SPD 41 (32,3 %), die KPD 9 (7,1 %), der Soziale Volksbund 5 (3,9 %), die Liberale Partei 2 (1,6 %).[6]
Mit diesem politischen Kräfteverhältnis diskutierte die Beratende Landesversammlung den vom Verfassungssausschuss der Gemischten Kommission erstellten „Vorentwurf“. Dieser ging seinerseits auf einen Entwurf zurück, den der spätere Justiz- und Kultusminister Dr. Adolf Süsterhenn (CDU) unter Mitarbeit des späteren Landesverwaltungsgerichtspräsidenten Dr. Ernst Biesten verfasst hatte. Obwohl Süsterhenns Vorschläge im Lauf der weiteren Beratungen Änderungen erfuhren, prägten sie doch den Charakter der Verfassung so weit, dass man ihn als „Vater der Verfassung“ bezeichnet hat.[7] Am 25. April 1947 kam es in der Beratenden Landesversammlung zur Abstimmung über die Verfassung, die mit 70:31 Stimmen angenommen wurde. Am 18. Mai 1947 wurde dann die Bevölkerung nicht nur zur Wahl des ersten Landtags des Landes Rheinland-Pfalz aufgerufen, sondern auch zur Volksabstimmung über die Verfassung.[8] Dabei votierten insgesamt 53 % für die Annahme der Verfassung und 52,4 % für die getrennt zur Abstimmung gestellten Schulartikel.
Sowohl die Abstimmung in der Beratenden Landesversammlung als auch die Volksabstimmung waren zugleich Gradmesser für die Akzeptanz der Landesgründung in den einzelnen Landesteilen. Betrachtet man das Ergebnis unter diesem Gesichtspunkt, so fanden das Land und seine Verfassung damals nur im Norden eine Mehrheit, wobei der Regierungsbezirk Trier mit 76,5 % Zustimmung für die Verfassung den Spitzenwert stellte. Dagegen stimmten in Rheinhessen nur 46,8 % der Wähler und in der Pfalz nur 40,3 % für die Verfassung.[9] Auch wenn alle drei Landesteile durch die Neugründung des Landes Rheinland-Pfalz aus ihren historischen Bindungen gerissen worden waren – unverkennbar ist, dass die südlichen Teile und insbesondere die Pfalz damit zunächst die größten Schwierigkeiten hatten.[10]
Werbung für die Verfassung, LHAKo Best. 712 Nr. 1152
Das Abstimmungsergebnis muss natürlich auch als Ergebnis der damaligen parteipolitischen Orientierung gesehen werden. Im Grunde spiegelt es für die Regionen die Verteilung der Wählerstimmen bei der Wahl zum ersten Landtag zwischen CDU (47,2 %) und DP (9,8 %) einerseits, SPD (34,3 %) und KPD (8,7 %) andererseits wider.[11] Beide, SPD und KPD, hatten in der Beratenden Landesversammlung die Verfassung abgelehnt und dies im Wahlkampf entsprechend vertreten. Die Gründe dafür sind für die KPD leichter nachzuvollziehen als für SPD, die immerhin kontinuierlich an der Gestaltung der Verfassung mitgearbeitet hatte. Ihre Vertreter begründeten die Ablehnung mit ihren mangelnden Erfolgen beim Ringen um die Schulfrage und die Wirtschafts- und Sozialordnung, aber darüber hinaus auch mit ihrer grundsätzlichen Einstellung gegenüber der Landesgründung. Zum einen wollte man nicht, dass aus Zonengrenzen politische Grenzen würden, und zum anderen erschienen föderale Strukturen als problematisch, da, wie ihr Fraktionssprecher Hans Hoffmann am 25. April 1947 in der abschließenden Sitzung der Beratenden Landesversammlung betonte, „nicht in der Einengung, sondern nur in der Erweiterung der Verwaltungs- und Wirtschaftsräume die demokratische Entwicklung gesichert werden“ könne.[12] Keinesfalls war man gegen die Konsolidierung, die mit Landesgründung und Verfassung eintreten sollte. Deutlich ist jedoch die Befürchtung, die von den Franzosen verfügte Gründung des Landes könne zu einer politischen Zersplitterung Gesamtdeutschlands führen, welche das Hauptziel einer gesamtstaatlichen Neuordnung Deutschlands im sozialdemokratischen Sinne erschwert, wenn nicht verhindert hätte. Außerdem befürchtete man, dass durch die Verbindung der stärker sozialdemokratisch geprägten Regionen Rheinhessens und der Pfalz mit dem traditionell konservativ-katholisch geprägten Norden der eigene Einfluss geschwächt würde.[13]
Die SPD hat sicherlich aus ihrer damaligen Sicht Motivation und Charakter der französischen Deutschland-Politik nicht angemessen eingeschätzt. Doch mit ihren Vorbehalten gegenüber dem neuen Land stand sie keineswegs alleine – auch auf Seiten der anderen großen Partei, der CDU, gab es diese. Im Norden des Landes hielt man aufgrund der preußischen Tradition den Zusammenschluss mit dem nun zu Nordrhein-Westfalen gehörenden Teil der alten Rheinprovinz weiterhin für erstrebenswert, in der pfälzischen CDU fühlte man sich mehr einem kurpfälzisch verstandenen „Kulturkreis“ verpflichtet.[14] Und auch der Fraktionsführer der CDU, Peter Altmeier, hatte in der erwähnten Sitzung der Landesversammlung am 25. April 1947 nüchtern festgestellt, „daß dieses Land nicht aus dem Willen des Volkes geboren ist, sondern ein Ergebnis der Zonen- und Besatzungspolitik darstellt. Für uns hat das Land Rheinland-Pfalz also durchaus keinen Ewigkeitswert. Die Neuordnung der staatsrechtlichen Verhältnisse Deutschlands ist ja noch mitten im Fluß.“[15] Allerdings war die CDU aufgrund ihrer föderalen Grundausrichtung eher als die SPD mit ihrer nationalstaatlich-zentralistischen Prägung imstande, Rheinland-Pfalz zu akzeptieren, und sei es nur als Zwischenschritt zu einer größeren Territorialeinheit im Rahmen einer neuen bundesstaatlichen Gesamtordnung Deutschlands.[16] Es verdient jedoch festgehalten zu werden, dass im Sommer 1948 mit Ausnahme der KPD alle im Landtag vertretenen Parteien den mit der Landesgründung erreichten Status-quo in einer Landtagserklärung verteidigten, nachdem die von den Westalliierten übergebenen „Frankfurter Dokumente“ zur Weststaatsgründung auch die Länderneugliederung zur Diskussion gestellt hatten.[17]
Ministerpräsident Boden bei seiner Regierungserklärung, LHAKo Best. 710 Nr. 1056
Bis zur ersten Landtagswahl am 18. Mai 1947 sollte nach dem Willen der Besatzungsmacht eine provisorische Landesregierung die ersten Schritte in der Politik des neuen Landes veranlassen. Laut Artikel 4 der Gründungsverordnung vom 30. August 1946 sollte diese Regierung „nach Befragen“ der aus den Kommunalwahlen hervorgegangenen Beratenden Landesversammlung gebildet werden, und zwar spätestens zum 30. November 1946.[18] Die Beratungen der Parteien dazu gestalteten sich schwierig, zum einen, weil eben auch auf innerparteilicher Ebene Regionen integriert werden mussten, die bislang keine entsprechenden Kontakte gehabt hatten,[19] zum anderen aufgrund dessen, was für die Besatzungsmacht nicht verhandelbar war. So wünschte die Militärregierung, dass das Amt des Ministerpräsidenten von dem bisherigen Oberregierungspräsidenten der Provinz Rheinland-Hessen-Nassau, Dr. Wilhelm Boden (CDU), übernommen werden sollte, weil sie die administrative Kompetenz, Verbindlichkeit und vielleicht auch die politische Zurückhaltung dieses ausgewiesenen Verwaltungsfachmanns schätzte.[20] Eine Belastung war dies nicht für die Regierungsbildung, wohl aber, dass die SPD mit dem Pfälzer Dr. Hans Hoffman zunächst einen Kandidaten für das Amt des Innenministers präsentierte, welcher für die Militärregierung völlig unakzeptabel war. Weil die Sozialdemokraten zunächst darauf beharrten, kam es daher in der Besprechung am 27. November 1946 zu einer scharfen Reaktion von Militärgouverneur Hettier de Boislambert.[21] Die Sozialdemokraten lenkten daraufhin ein und schlugen den Mainzer Regierungspräsidenten Jakob Steffan für das Innenressort vor; zwei Tage später schickte der Militärgouverneur dem designierten Ministerpräsidenten die Liste der Regierungsmitglieder zu.[22] Die CDU war darin zusätzlich zum Ministerpräsidenten mit fünf Ministern und die SPD mit zwei Ministern vertreten, die KPD mit einem Minister. Regional betrachtet, kamen vier Regierungsmitglieder aus dem Rheinland, zwei aus Rheinhessen und drei aus der Pfalz.
Noch am gleichen Tag berief der Militärgouverneur Dr. Wilhelm Boden zum Ministerpräsidenten der provisorischen Regierung; am 2. Dezember 1946 fand die konstituierende Sitzung des Ministerrats statt.[23] Mit der Übernahme der noch am 28. November von der Gemischen Kommission beschlossenen provisorischen Geschäftsordnung durch den Ministerrat in seiner zweiten Sitzung am 5. Dezember[24] und die Übergabe einer förmlichen Bevollmächtigung durch Dienstnote der Militärregierung vom 7. Januar 1947[25] waren die grundsätzlichen Formalitäten zur Einsetzung dieser ersten, noch provisorischen Regierung von Rheinland-Pfalz erledigt.
Das Ergebnis der Landtagswahl vom 18. Mai 1947 machte die CDU zur stärksten Partei und wies ihr damit die Nominierung des Ministerpräsidenten der ersten regulären Regierung zu. Trotz innerparteilicher Distanz zu Boden, die aus seiner mangelnden Verankerung im Parteiapparat resultierte und aufgrund seiner unglücklichen Rolle im Wahlkampf noch größer geworden war,[26] fiel die Entscheidung des CDU-Landesvorstandes schließlich doch für ihn aus, weil man sich nicht ohne weiteres über eine Alternative verständigen konnte und die Verfassung nur einen vierwöchigen Zeitraum für die Regierungsbildung erlaubte, andernfalls die Auflösung des Landtags vorsah. Boden, der am 13. Juni 1947 vom Landtag mit knapper Mehrheit zum ersten regulären Ministerpräsidenten gewählt wurde und zunächst mit einer Übergangsregierung regierte,[27] gelang es in den folgenden Wochen jedoch nicht, eine tragfähige Koalition zu bilden; dabei verweigerte ihm auch seine eigene Partei den notwendigen Rückhalt. Am 8. Juli musste er vor der CDU-Fraktion das Scheitern seiner Bemühungen eingestehen und am darauffolgenden Tag vor dem Landtag seinen Rücktritt erklären.[28] Er machte damit den Weg frei für den CDU-Fraktionsvorsitzenden und Regierungspräsidenten von Montabaur Peter Altmeier, den seine Partei am Vortag zum Kandidaten für das Ministerpräsidentenamt gekürt hatte. Es bezeichnet Altmeiers politisches Talent, dass er, unmittelbar nach Bodens Rücktritt am 9. Juli 1947, nicht nur einstimmig (!) vom Landtag gewählt wurde, sondern auch noch, nach einer Sitzungsunterbrechung von nur wenigen Minuten, gleich „ein Allparteienkabinett aus dem Hut zaubern“ sowie eine Regierungserklärung präsentieren konnte.[29]
Ministerpräsident Altmeier bei seiner Regierungserklärung, LHAKo Best. 710 Nr. 282
Die Regierung Altmeier bestand zunächst aus fünf Ministern der Übergangsregierung Boden – drei von der CDU gestellten Ministern (Süsterhenn für die beiden Ministerien der Justiz und des Kultus, Stübinger für Ernährung und Landwirtschaft, Junglas für Wohlfahrt), den SPD-Ministern Steffan (Inneres) und Bökenkrüger (Arbeit) und von der KPD Minister Feller (Wiederaufbau). Als weiteres Ministerium erhielt die SPD noch das Finanzressort mit dem seinerzeit von dem Militärgouverneur so vehement abgelehnten Hans Hoffmann, während mit dem neuen Wirtschaftsminister Neumayer erstmals auch die DP vertreten war.[30] Sowohl in konfessioneller als auch in regionaler Hinsicht – letzteres allerdings mit deutlichem Gewicht der Pfalz[31] – hatte man sich um Repräsentanz bemüht.
Die Allparteienkoalition hielt bis zum April 1948, als die Minister von KPD und DP die Regierung verließen. Hintergrund für den Rückzug der KPD war die Zuspitzung des Ost-West-Konfliks, insbesondere nach der kommunistischen Machtübernahme in der Tschechoslowakei im Februar 1948, und die sich daraus ergebenden Anstöße für eine Teilstaatsgründung im Westen Deutschlands.[32] Unmittelbaren Anlass für die Regierungsumbildung lieferte eine Rede von Minister Feller im Februar 1948 in Billigheim gegen den Marshall-Plan und die Mitgliedschaft der drei Westzonen in der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit in Europa (OEEC), die als „Kriegserklärung“ (Küppers) angesehen werden musste. Diese Äußerungen sowie Fellers Bezeichnung der französischen Zone als „Hungerzone“ lösten heftige Irritationen auf französischer Seite und mehrere Beschwerden des Generalgouverneurs bei Ministerpräsident Altmeier aus.[33] In einer Regierungserklärung im Landtag am 7. April 1948 schlug der Ministerpräsident den Bogen von den aktuellen Versorgungsnöten zum Marshall-Plan und zur Zonenvereinigung.[34] Nach der Abstimmung über die Haltung des Landtags zur Einbeziehung Deutschlands in den Marshall-Plan – die KPD-Fraktion hatte geschlossen dagegen gestimmt – beantragte der Fraktionsvorsitzende der CDU Dr. Zimmer, Minister Feller das Misstrauen auszusprechen, was in der Landtagssitzung am 9. April 1948 geschah.[35] Daraufhin verkündete der Fraktionsvorsitzende der DP Dr. Neubronner auch das Ausscheiden seiner Fraktion aus der Regierungskoalition – DP-Wirtschaftsminister Neumayer hatte bereits am 7. April 1948 bei Ministerpräsident Altmeier seinen Rücktritt eingereicht; er hatte wegen der wirtschaftlichen Probleme zuletzt ebenfalls die Kritik der Militärregierung auf sich gezogen.[36] Damit war die Tätigkeit der Allparteienkoalition beendet. In einer Erklärung am Ende der Sitzung vom 9. April 1948 teilte Altmeier dem Landtag mit, dass er nach Art. 98 der Verfassung selbst die Leitung des Wirtschaftsministeriums übernehme, während das Wiederaufbauministerium Finanzminister Hoffmann zugewiesen werde.[37] In dieser Form blieb die Große Koalition bis zur Neufassung des Koalitionsvertrages im Oktober 1949 bestehen.